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2016年2月，市七届人大五次会议决定，设立汝州市人民代表大会法制委员会、财政经济预算委员会，表决通过了10位专门委员会组成人员，并首次在人代会上公开进行了宪法宣誓。为进一步加强地方人大专门委员会的工作和建设，为人大及其常委会依法行使职权提供有效的组织保障，更好地发挥地方国家权力机关的职能作用，市人大常委会全面总结市人大专门委员会设立以来的工作开展情况，外出学习考察镇平县、邓州市人大专门委员会的设置、人员、职责以及工作运行情况，对专门委员会工作机制进行分析研究，提出了一些对策和建议。
一、县级人大专门委员会制度分析
一般来说，县级人大专门委员会的基本制度应当包括法律地位、工作原则、机构设置、职责范围等方面的内容。
1.法律依据。地方人大专门委员会是地方人大的常设工作机构。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）第三十条第一款规定：“县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会等专门委员会。”这就从法律上明确了县级人大设立专门委员会的依据，确定县级人大专门委员会是县级人大所设的法定机构，具有法定职权。
2.工作原则。第一，民主集中制原则。宪法第3条规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”这不仅是组织原则，也是活动原则，专委会实行集体负责制，有关决定的作出须集体讨论决定，表决和通过重大事项亦有法定人数的限制。第二，法治原则。我国宪法规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”这就要求所有国家机关均要以法律为活动准绳，人大专门委员会作为实现法治的重要机构更是如此，其开展工作要以法律为准绳，严格依照监督法、地方组织法中有关规定行事。第三，密切联系群众、为人民服务的原则。群众路线是践行民主的重要方式，专委会在行使提议案等有关职权时，要坚持“从群众中来、到群众中去”，密切联系群众，要深入群众，进行调查，了解群众之所需，以便及时将民意反映到地方立法之中，增强地方立法的民主性。第四，分工负责、相互配合原则。整体而言，人大专门委员会是在地方人大及其常委会领导下开展工作，就具体任务的完成而言，各专门委员会是在职责分工的基础之上，再加以相互配合。
3.机构设置。根据地方组织法规定，县级人民代表大会可以设立专门委员会。专门委员会由主任委员、副主任委员及委员组成。根据法律规定，专门委员会组成人员必须是本级人大代表，且专门委员会组成人员的人选，由主席团提名，大会表决通过；在大会闭会期间，常委会可以补充任命个别副主任委员和部分委员，由主任会议提名，常委会会议通过。而专门委员会的任期，一般从本届代表大会通过之日起，至本届人民代表大会任期届满为止。专门委员会作为人民代表大会的有机组成部分，其设立、撤销、合并、更名及组成人员的任免，均须依照法定条件与程序进行。
4.职责范围。根据监督法与地方组织法，县级人大专门委员会主要承担提案、审议、调查研究等职权。其开展工作一般可分为协助立法和监督两大部分。
协助立法包括四个方面：一是研究和审议本级人民代表大会主席团、人大常委会、主任会议交付的有关议案，并提出审议意见；二是研究、拟订并向人大及其常委会提出属于本级人大及其常委会职权范围内同本委员会有关的议案；三是审议本级人大及其常委会交付的本级人民政府颁布的被认为不适当的规章、命令、规定，以及下一级人大及其常委会作出的被认为不适当的决议、决定，并提出审查报告。
协助监督具体体现在六个方面：一是协助本级人大及其常委会督促“一府两院”贯彻执行国家相关法律法规和人大及其常委会的相关决议、决定；二是具体组织实施人大常委会组织开展的视察、调查、执法检查，协助本级人大及其常委会对“一府两院”的工作进行监督；三是具体承担规章规范性文件备案审查的日常工作；四是联系本级人大代表和人民群众，听取意见和要求，督促有关部门办理代表议案和建议；五是协助本级人大常委会组织的特定问题调查委员会就有关问题开展调查工作；六是配合有关部门，处理与本委员会有关的人民来信来访等。
二、县级人大专门委员会的实践与探索
（一）县级人大专门委员会履职现状
以汝州市人大为例，法制委员会和财经委员会自成立以来，依据有关法律法规的规定，制定了专门委员会工作规则，积极有效地开展工作，增强了人大监督实效。主要做了以下几个方面的工作：
1.对上级人大常委会或者法制委员会、财经委员会及其工作委员会交付征求意见的有关法律草案，做好修改意见的征集工作。
2.配合上级人大常委会或者法制委员会、财经委员会及其工作委员会开展立法调研或执法检查。
3.对有关法律、法规的实施情况进行调查研究和检查监督，提出执法检查报告和常委会执法检查项目的建议。如2017年汝州市人大开展了《预算法》执法检查，人大财政经济预算委员会提前介入，搞好调研，为开展执法检查打下了坚实基础。
4.受常委会主任会议委托，配合相关工委组织实施执法检查和工作视察。
5.负责规范性文件备案审查过程中与本委员会有关的工作。
6.研究、审议、拟定和提出有关议案。
7.对属于市人民代表大会及其常委会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出报告或建议。
（二）县级人大专门委员会履职过程中存在的主要问题
一是专门委员会在立法中作用发挥的不够。主要表现在：对法律草案初审工作重视程度不够；立法参与程度不高，调研深度不够；研究审议法规草案的时间相对较短。
二是专门委员会监督工作的针对性和实效性不强。在法律监督方面，专门委员会通常协助常委会了解法律法规的贯彻实施情况，在执法检查视察过程中，接待方案周密细致，日程被妥善安排，大多数“规定动作”，很少有“自选动作”，很难发现法律法规实施过程中存在的真实问题。在监督方面，主要是对人大监督工作的认识不到位，监督能力和水平还有待进一步提高。
三是专门委员会工作制度建设滞后。各地人大专门委员会制度建设的随意性较大。在机构设置、工作职责、工作程序、工作方式等方面缺乏统一规范。
四是专门委员会组成人员主动履职的积极性不高，人员结构设置不合理。常委会组成人员年龄普遍偏高，更换比较频繁，影响工作的连续性。有的委员会组成人员原来的工作领域与所到的委员会联系不大，业务熟悉度不高。这都在一定程度上影响了专门委员会工作的开展。
三、加快县级人大专门委员会发展的建议与思考
从县级人大专门委员会的现状分析，完善县级人大委员会建设既刻不容缓，但又不能急于求成，必须立足实际，遵守规律，既注重解决当前困难，又着眼长远发展，按照精简、效能的原则和人大专门委员会的职能要求稳步推进。
提高对加强县级人大委员会工作和建设的认识。完善和加强县级人大专门委员会建设，首先要提高对县级人大专门委员会的认识。要进一步加强对人民代表大会制度的宣传，加强对地方人大及其专门委员会工作的宣传，使社会意识到地方人大及其专门委员会工作的权威性、地位的重要性，积极创造全社会重视、支持地方人大及其专门委员会工作的良好政治氛围。转变专门委员会等同于常委会工作机构的认识，切实认识到两者在法律地位、任务、职能、组成人员的条件、任免方式等方面的本质区别；转变设立专门委员会就是设立党政二线干部安置站的认识。
切实加强专门委员会组织建设。一是科学确定人员数量。有关法律对专门委员会组成人员的人数未作具体规定，各地情况有所不同。就县级人大专门委员会成员的数量而言，可依据两方面来定。一方面根据发挥民主集中制优势来定，人大专门委员会依法行使职权的形式主要是开会议事，按照民主集中制的原则集体行使职权，而且全体会议必须由全体组成人员半数出席才能举行，讨论和决定问题时必须由全体组成人员过半数通过才能产生法律效力。由此看来，专门委员会成员人数不宜过少，若过少，在审议中集思广益、发扬民主的优势体现就不充分，不利于发挥集体智慧。另一方面，根据专门委员会联系部门的数量而定。以我市为例，法制委员会和财经委员会联系的政府部门和单位都在5个以上，从专业性角度分析，专门委员会的人员数量也不能过少，至少要保证一个专业方向两名人员，否则专业性优势无法体现。综合两方面的因素，县级人大专门委员会成员数量应保持在10人左右，不宜低于7人。二要着力破解人事调配难题。积极争取党委及其组织部门，政府及其财政部门的支持，建立人大专门委员会吸引和稳定人才机制，明确来人大任职的专职人员的待遇。加强人大机关干部与党、政、司法部门的人员交流，在人大机关建立良好的干部成长机制和干部晋升通道，打破当前人大机关工作人员升迁难的局面。三要注重优化人员结构。注重成员的年轻化，在配备专门委员会组成人员时，应注重老、中、青相结合，形成合理的年龄结构，使各年龄层次的人员都能发挥长处，优势互补。从专门委员会长远发展来看，应适当增加能够任满两届的年轻委员，从而保证人大工作平稳交接。注重成员的专职化，由于专门委员会委员兼职的居多，在完成本职工作的同时难以兼顾人大开会或人大组织的视察、检查、调查等活动，而专门委员会工作任务又日趋繁重，因此要提高专门委员会中专职委员的比例，增强专职力量。四要加强办事机构建设。针对当前县级人大专门委员会办事机构工作人员数量少，工作力量薄弱的现实，要尽快增加县级人大机关岗位编制，选拔一批优秀年轻干部充实到各专门委员会办事机构。
健全专门委员会制度规范。一是注重完善专门委员会工作规则。全面梳理专门委员会的法定职能，对专门委员会的法律性质、组成人员要求、工作职责、议事规则等方面进行更为详细具体的规定，进一步完善人大专门委员会的议事制度和程序，使人大专门委员会工作法律化、规范化。二是建立专门委员会工作协调制度。由专门委员会主任会议对各专门委员会工作进行专门协调，定期听取工作汇报，对各专门委员会拟定的工作要点和安排的重要工作作出部署。三是建立和完善对专门委员会工作监督制度。随着县级人大专门委员会建设的不断加强，人大常委会要建立起专门委员会定期向人大及其常委会报告工作等制度，自觉接受人大及其常委会监督。建立工作公开制度，将开展的各项工作及时通过媒体向社会公开，在接受社会监督的基础上形成监督合力。
（本文获得2017年度河南省人大系统优秀调研成果三等奖）
