“揭榜挂帅”是科技自立自强的迫切需求，是深化科技管理机制改革的关键举措，可以有效激发市场主体创新活力。2016年4月，习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会上提出“揭榜挂帅”，此后，工信部以及广东、上海、山东、湖北、贵州等省（市）纷纷开展重点创新任务、重大科技项目的“揭榜挂帅”工作。目前，全国20多个省（市）开始试行“揭榜挂帅”，模式逐渐规范统一，但多数地区尚处于起步探索阶段，主要集中在前期方案和榜单征集、发榜等环节，部分省（市）完成揭榜对接但尚未行至成果验收阶段，全国正处于边探索边完善阶段。
以需求为导向激发创新活力
“揭榜挂帅”也被称为科技悬赏制，张榜需要攻关的科研项目，谁有本事谁就揭榜，能者上、智者上、谁有本事谁上，通过聚焦技术需求，通过市场机制来检验成效，是“以成败论英雄”的新型科研管理机制和组织模式。
“揭榜挂帅”实质是以需求为导向，以解决问题成效为衡量标准，有效破除“唯论文”倾向，使科研成果可以解决真问题。“揭榜挂帅”具有需求明确、导向清晰、参与面广等特点，是一种高效破解难题和用市场竞争来激发创新活力的一种机制。
从科技部与广东、湖北等地的实施情况来看，“揭榜挂帅”流程基本规范统一，大致分为四个步骤：一是需求征集，由政府通过多种途径进行需求征集，发榜方填报揭榜制项目需求。二是需求论证，由科技主管部门或委托第三方专业机构组织专家对征集到的项目需求进行论证，重点遴选出影响力大、带动作用强、应用面广的关键核心技术或科技成果，并编制榜单对外发布。三是揭榜立项，不设揭榜门槛，公开向国内外进行榜单发布，对实施方案进行可行性评估，符合条件的揭榜方与需求方及科技主管部门签署“军令状”，并对外发布揭榜公告。四是验收奖惩，项目验收将通过现场验收、用户和第三方测评等方式，在真实应用场景下开展严格考核验收。
“揭榜挂帅”实现了从竞争拿项目到竞争出成果、从谋求发论文到解决真问题、从论资排辈到不拘一格的三大突破。“揭榜挂帅”在团队遴选方面，能以更加开放姿态选拔人才，打破科研“小圈子”；在资源配置方面，从学术驱动转变为需求驱动，将问题导向、需求导向落到实处；在考核评价方面，充分激发各类创新主体攻坚克难的积极性，真正做到奖优罚劣。
多种方式推进“揭榜挂帅”
从开展目的看，主要包括企业技术需求类和共性关键技术突破类等两类。企业技术需求类主要以解决本地企业技术需求为导向，主要特点是发布榜单数目较多，且配套较为完备的人才政策，通过政府搭建对接桥梁，实现技术和人才要素聚集。共性关键技术突破类主要聚焦制约本地产业转型升级的痛点问题，通过寻求全球智力帮助，以疏通产业发展堵点。
从榜单征集方式看，主要包括公开征集筛选、层层上报汇总筛选、政府自主决定等三类。公开征集筛选即政府直接通过媒体等平台面向本地企业、高校和科研院所公开发布榜单征集公告，并交由指定平台进行项目征集筛选。层层上报即政府作为主导方，各级主责部门负责项目征集，层层上报后汇总筛选。政府自主决定型主要用于解决应急类、公益类的重大技术需求。
从揭榜方式看，主要包括“一对一”和“赛马”制等两类。当前多数省份采取“一对一”的揭榜方式，同时鼓励揭榜单位组建创新联合体共同攻关，而针对需求方无法确定唯一合作对象的情况，部分地区注明揭榜方可为2—3家，实行“赛马”制。值得注意的是，共性关键技术突破类一般是聚焦特定行业的“卡脖子”技术难题，实施周期内项目数较少，一般在10个以下，基于重要性和应急性可以采取“赛马”揭榜以保证成功率。
从组织实施看，主要有科技、工信、卫健、人社等部门牵头，与财政部门共同制定。“揭榜挂帅”一般是由各地科技主管部门负责，部分地区的工信、卫健、人社部门也分别从各自发展需求出发，开展“揭榜挂帅”。榜单资助金额一般以项目研发投入的20%—40%，同时设置“里程碑”节点考核，分2—3期拨付，技术攻关类的拨付对象为需求方，成果转化类拨付对象为揭榜方，项目实施周期一般不超过3年。
探索可复制的制度化模式
顶层设计逐步加强。自2016年习近平总书记首次提出要探索“揭榜挂帅”，2018年，工信部印发《新一代人工智能产业创新重点任务揭榜工作方案》，“十四五”规划纲要提出要改革重大科技项目立项和组织管理方式，实行“揭榜挂帅”“赛马”等制度，健全奖补结合的资金支持机制。2021年，科技部制定了“揭榜挂帅”榜单模板，标志着我国重大科研项目正式开始实施“揭榜挂帅”，迈出深化科研项目管理改革重要一步。
部分地区持续探索。2016年，贵州、湖北、广东等地开始探索，为全国广泛开展提供了实践经验和制度参考。2017年，武汉市东湖高新区发布“新黄金十条”初步显现“揭榜挂帅”雏形。2018年，广东省科技厅发布《关于征集适合揭榜制的重大科技项目需求的通知》，此后，湖北、山东、山西、云南等众多省份与广东的“揭榜挂帅”制度保持高度一致。2020年6月，浙江省人才服务平台发布了首批“揭榜挂帅”省级榜单，随后宁波、绍兴、金华等市在省级政策指导下，积极开展“揭榜挂帅”，发布榜单数千项。
我省目前存在的问题
体制机制不完善。由于我省“揭榜挂帅”制度处于起步探索期，以前科研管理、项目管理、项目申报等还存在管理惯性，导致各个部门各自为战，科技、工信、发改、卫健等都在发布自己部门的榜单，还没有形成合力，财政部门在配合的过程中由于没有专项资金，或者资金有限而存在一定的协调难度，而企业也存在热情度有限、资金支持有限等问题。目前仅有国家和省级层面以及郑州、洛阳等省辖市出了几期榜单，省内大部分省辖市和县区还暂时没有启动此项工作，还没有形成工作合力。同时，还存在退出机制不完善、保险机制缺失等问题。
市场化程度不高。当前我省的技术攻关类和成果转化类目的榜单内容还太少，比如，2021年第一期榜单中技术攻关类仅有77项，成果转化类仅有36项，技术攻关类企业的投入资金有限，很难吸引有实力的研发机构参与揭榜；而成果转化类项目要求揭榜企业的配套设施高、投入资金大，省内企业很难满足揭榜条件。
相关配套政策不配套。高校和研究机构的科研管理制度轻转化重论文的思想暂时还没有完全转变，在职称评定、人才考核等方面还不能充分调动科研人员参与“揭榜挂帅”积极性。同时，繁琐的财务报销制度，职务发明的所有权和使用期还没有有效分离，严苛的财务审计形式等，都对科研人员参与“揭榜挂帅”造成一定程度的影响。
具体操作存在难题。我省“揭榜挂帅”还没有形成可供借鉴、制度化的经验和模式，存在需求征集难，张榜的范围和形式难以把握，揭榜积极性和参与度还不太高；监督考核和评估存在不确定性，难以全过程、全链条把控。
优化“揭榜挂帅”对策建议
加强部门协同。强化国家省市县四级协同，根据职责和经济社会发展的需求，科学制定各级“揭榜挂帅”的着力点，形成四级政策体系。同时，在每个层级加强部门间的协调，整合科技、发改、工信等部门的需求和资源，建立联动有效、资源有效配置的部门间协同机制。
完善具体工作流程。建立遴选题目、张榜途径、中期考核、资金拨付、项目验收、风险补偿、保险服务等全流程、全链条的优化程序。采取委托第三方专业机构对目标进展、阶段任务、资金使用等情况进行管理，实施“周报月访”联系机制、“一对一”服务机制，通过常态化需求摸排和全流程跟踪服务，确保项目攻关顺利进行，建立“黑名单”制度将严重不良信用记录记入“黑名单”。
加大支持引导力度。加大资金投入力度，各级财政设立“揭榜挂帅”专项资金。改革科研管理配套政策，从人才评价、人才激励等方面入手，鼓励研发人员积极参与“揭榜挂帅”。做好科研项目的分类实施，尤其在“揭榜挂帅”项目管理方面，明确“揭榜挂帅”和传统科研项目的核心区别，避免在实际操作层面“换汤不换药”。综合运用经费“包干制”“赛马制”“里程碑”考核等创新机制，充分发挥“揭榜挂帅”对现行科研管理机制的补充完善和创新示范作用，真正做到降低准入门槛、收紧成果验收环节，实现从入口竞争到出口竞争的良性循环。
注重发挥以榜引帅作用。“揭榜挂帅”除了要用好“帅”解决“榜”的问题之外，更应该发挥“榜”对“帅”的吸引和集聚作用。在开展“揭榜挂帅”同时，探索与当地人才计划、创新平台建设计划等进行联动，加深加固产业需求与人才引进的绑定关系，为延续合作夯实基础，建立“人才、技术、项目、平台”四位一体的“揭榜挂帅”模式，实现创新要素的优化配置。
（作者单位：省政府发展研究中心）
来源：《河南日报》
